Curţii Constituţionale a Republicii Moldova

str. A. Lăpuşneanu 28, mun. MD 2004 Chişinău

Chişinău, 5 octombrie 2012

Sesizarea nr. 22a

 

Prin prezenta, semnatarii prezintă opinia lor pe marginea sesizării deputatului în Parlament Serghei SÎRBU privind neconstituţionalitatea art. 15 alin. 2, art. 17, art. 18 alin. 2 g) şi art. 18 alin. 4 c) ale Legii cu privire la libertatea de exprimare. Autorul sesizării susţine că procedura prealabilă pentru iniţierea unei acţiuni în defăimare şi termenul redus de adresare în instanţa de judecată pentru defăimare sunt contrare art. 20 al Constituţiei. În special, autorul sesizării susţine că acestea nu sunt conforme Convenţiei Europene a Drepturilor Omului (CEDO), prin prisma căreia urmează să fie interpretate prevederile constituţionale cu privire la drepturile omului.

a)       Chestiuni generale de drept

1. Articolului 4 al Constituţiei prevede că dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului sunt interpretate în concordanţă cu tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte. Republica Moldova este parte la CEDO începând cu anul 1997. Interpretarea CEDO este făcută de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CtEDO). În hotărârea sa nr. 10, din 16 aprilie 2010, (p. 2) Curtea Constituţională a notat că practica CtEDO este obligatorie pentru Republica Moldova.

2. Interpretând art. 20 al Constituţiei, în hotărârea nr. 16, din 28 mai 1998, Curtea Constituţională a menţionat că dreptul de acces la justiţie garantat de Constituţie nu este unul nelimitat şi poate fi restrâns prin lege (p. 3). Această hotărâre a Curţii Constituţionale a fost modificată în parte prin hotărârea nr. 10, din 16 aprilie 2010. Totuşi, chiar şi în ultima hotărâre Curtea Constituţională a menţionat că art. 20 al Constituţiei nu se aplică relaţiilor ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţiile publice a persoanelor oficiale exponente ale unui interes politic deosebit, adică a confirmat faptul că dreptul garantat de art. 20 al Constituţiei nu este absolut. Aceeaşi concluzie reiese şi din hotărârea nr. 46, din 21 noiembrie 2002, prin care Curtea Constituţională a recunoscut constituţionale unele prevederi ale Legii contenciosului administrativ care au exclus controlul judecătoresc al unor acte administrative.

Posibilitatea restrângerii dreptului de acces la justiţie reiese chiar şi din textul articolului 20 al Constituţiei. Astfel, alin. 2 al articolului menţionează că legea nu poate „îngrădi” accesul la justiţie. El nu foloseşte cuvântul „a limita”.

3. Articolul 6 CEDO garantează accesul la justiţie. El devine aplicabil sub aspect civil doar dacă este vorba de „încălcarea” unui drept. Acest termen acoperă doar ingerinţele serioase (a se vedea Sporrong şi Lonnroth c. Suediei, 23 septembrie 1982, § 81). Astfel, în cauza Skorobogatykh c. Rusiei (decizia din 8 iunie 2006) CtEDO a constatat că contestarea unor proceduri care nu erau decisive pentru asigurarea drepturilor nu a constituit o ingerinţă serioasă.

4. În hotărârea Jesina c. Cehiei, din 26 iulie 2007, § 25, CEDO a reiterat că dreptul de acces la o instanţă, garantat de art. 6 CEDO, nu este absolut. El poate fi limitat, în special prin instituirea condiţiilor de admisibilitate, domeniu în care statul se bucură de o anumită marjă de apreciere. Aceste limitări trebuie să urmărească un scop legitim şi să fie asigurată o proporţionalitate între interesul persoanei şi scopul legitim urmărit (a se vedea hotărârea Guérin c. Granţei, 29 iulie 1998, § 37). Totuşi, limitările nu trebuie să reducă la zero esenţa acestui drept.

5. CEDO menţionează constant că regulile de procedură şi termenele procedurale au scopul de a asigura o bună administrare a justiţiei şi, în special, securitatea raporturilor juridice, iar cei implicaţi în proceduri trebuie să se aştepte ca aceste reguli să fie aplicate (a se vedea hotărârea Miragall Escolano ş.a. c Spaniei, 25 ianuarie 2000, § 33). Cei care doresc să se adreseze la CtEDO trebuie să se conformeze regulilor de procedură prevăzute de legislaţia naţională. Nerespectarea acestei cerinţe, chiar şi din greşeală, duce la respingerea cererilor pe motiv de neepuizare a căilor de recurs interne (hotărârea Gafgen c. Germaniei, 1 iunie 2010, § 143). În recenta hotărâre Plotnicova c. Moldovei (15 mai 2012) CtEDO a declarat inadmisibilă, pentru neepuizarea căilor de recurs interne, pretenţia privind maltratarea reclamantului, deoarece acesta nu s-a plâns procurorului ierarhic superior (§ 28).

6. La 5 septembrie 2001, Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei (CM al CoE) a adoptat Recomandarea nr. (2001)9 privind căile alternative de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private. Ea recomandă statelor să promoveze utilizarea căilor alternative de soluţionare a litigiilor. Punctul II i. al anexei la această Recomandare menţionează că căile alternative (recursul administrativ, concilierea, medierea sau tranzacţia) pot fi obligatorii şi constitui astfel o condiţie prealabilă pentru declanşarea procedurilor legale.

La 18 septembrie 2002, CM al CoE a adoptat Recomandarea nr. (2002)10 privind medierea în materie civilă. P. 4 al anexei la aceasta menţionează că această mediere poate avea loc atât în cadrul procedurilor judiciare cât şi în afara acestora, iar p. 11 lasă la discreţia statelor decizia cu privire la restrângerea dreptului de a apela la justiţie prin clauze de mediere.

P. 3 al Recomandării CM nr. (81)7 cere statelor să întreprindă măsuri pentru facilitarea sau încurajarea concilierii părţilor sau a reglementării amiabile înainte de demararea procedurilor judiciare. Aceiaşi recomandare este conţinută şi în p. I al Recomandării CM nr. (86)12.

b)       Dacă procedura prejudiciară obligatorie este conformă Constituţiei?

7. Autorul sesizării nu susţine că procedura prealabilă durează prea mult sau duce la imposibilitatea sesizării instanţei de judecată. El nu susţine nici că regulile cu privire la această procedură nu sunt suficient de clare. Ele doar susţine că procedura prealabilă nu ar trebui să fie obligatorie.

8. Contrar celor sugerate de către autorul sesizării, art. 20 al Constituţie nu se referă la un drept absolut (a se vedea p. 2 de mai sus). Organizarea justiţiei inevitabil creează incomodităţi pentru justiţiabil, însă cel mai important este de a asigura un echilibru între interesul persoanei şi interesul comun al societăţii. Ceea ce sugerează autorul sesizării mai degrabă înrăutăţeşte accesul la justiţie decât îl facilitează, or persoana se adresează în justiţie pentru soluţionarea problemei sale. Fără proceduri prealabile instanţele judecătoreşti, cel mai probabil, vor fi supraîncărcate iar soluţia per care o aşteaptă persoana va veni foarte târziu – mult mai târziu decât prin folosirea procedurii prealabile. În acelaşi timp, aceasta va îngreuna examinarea şi a altor cauze, unele dintre care ar putea fi urgente.

9. Procedura prejudiciară obligatorie, într-o formă sau alta, este prevăzută de toate sistemele de drept. În Republica Moldova ea a existat mereu. Astfel, până în 2003 ea era obligatorie în litigiile economice. Din anul 2000, Legea contenciosului administrativ obligă persoanele să ceară mai întâi autorităţii publice anularea actului administrativ cu care nu sunt de acord. Această obligaţie exista în ceea ce priveşte anularea actelor administrative şi până în anul 2000 (a se vedea art. 238⁴ al vechiului Cod de procedură civilă). În urma modificării în anul 2006 a Codului de procedură penală, acţiunile organului de urmărire penală, până a fi contestate la judecătorul de instrucţie, urmează a fi  deplânse la procuror sau procurorul ierarhic superior. La fel, Legea privind reabilitarea victimelor represiunilor politice obligă persoanele, până a se adresa în judecată, să solicite de la comisii administrative special create compensarea prejudiciului material cauzat prin confiscarea averii.

10. Depunerea cererii prealabile conform Legii cu privire la libertatea de exprimare (Legea) nu necesită cunoştinţe speciale, iar art. 15 alin. 4 Legii îi indică persoanei afectate ce trebuie să conţină cererea prealabilă. Termenul prevăzut de Lege pentru examinarea cererii prealabile este de doar 5 zile (art. 16 alin. 1). Legea nu obligă obţinerea unui răspuns la cererea prealabilă. În cazul în care persoana afectată nu primeşte, în termenul prevăzut de lege, un răspuns la cererea prealabilă ea se poate adresa în instanţa de judecată. Persoana se poate adresa în instanţa de judecată şi dacă cererea prealabilă a fost admisă doar în parte (art. 16 alin. 5 al Legii). În astfel de circumstanţe, nu se poate spune că impedimente create pentru sesizarea instanţei de judecată în cauzele în defăimare sunt suficient de „serioase” pentru a determina o ingerinţă în dreptul garantat de art. 6 CEDO (a se vedea p. 3 de mai sus) şi de art. 20 al Constituţiei.

11. Pe de altă parte, introducerea procedurii prealabile urmăreşte mai multe scopuri legitime într-o societate democratică. Ea creează premize pentru soluţionarea mai rapidă a problemei persoanei afectate sau concilierea părţilor. De asemenea, ea reduce din sarcina judecătorilor, contribuind astfel la ridicarea calităţii actului de justiţie şi scurtarea duratei de examinare a cauzelor în judecată. Ultimul scop este deosebit de important în zilele actuale, când numărul cauzelor examinate de judecători este în creştere. Astfel de măsuri sunt acceptate de CtEDO (a se vedea pp. 4 şi 5 de mai sus) şi chiar încurajate de către Consiliul Europei (a se vedea p. 6 de mai sus).

12. Mai mult, în cazul acestei Legii, procedura prejudiciară obligatorie se pare că a fost introdusă pentru încă un scop legitim – prevenirea hărţuirii jurnaliştilor. Republica Moldova a fost condamnată de CtEDO în 11 cazuri pentru încălcarea libertăţii de exprimare a jurnaliştilor ca urmare a admiterii acţiunilor în defăimare. În multe din aceste cauze, persoana care pretindea că este defăimată depunea cererea în instanţa de judecată şi solicita examinarea cauzei în lipsa sa, aparent, pentru a determina jurnaliştii să nu mai scrie despre ea (a se vedea hotărârile Flux, Flux nr. 2, Flux nr. 4, Ţara şi Poiată sau Flux nr. 7).  În acelaşi timp, Codul deontologic al jurnalistului din Republica Moldova (p. 2.11 ) prevede datoria jurnalistului să-şi corecteze erorile în cel mai scurt timp.

13. Procedura prealabilă este deosebit de utilă în cazurile în defăimare. În nod normal, în aceste cauze persoana afectată urmăreşte restabilirea bunului nume. Cel mai bun mijloc pentru acesta este infirmarea cât mai rapidă a informaţiilor care nu corespund adevărului. Procedura prealabilă facilitează acest proces, iar o infirmarea ar putea loc în majoritatea cazurilor în cel mult 20 de zile de la depunerea cererii prealabile (5 zile pentru examinarea cererii şi 15 zile pentru rectificarea sau dezminţirea informaţiei). O hotărâre judecătorească prin care se dispune dezminţirea informaţiei ar putea deveni executorie, în cel mai bun caz, peste câteva luni. Mai mult, în cadrul procedurii prealabile, persoana afectată poate solicita compensaţii materiale şi morale (a se vedea art. 16 alin. 2 al Legii), iar Legea prevede, ca regulă generală, un termen de doar 15 zile pentru plata acestora (art. 16 alin. 4).

14. Din motivele de mai sus, considerăm că instituirea procedurii prealabile obligatorii în cauzele în defăimare nu reprezintă o „îngrădire” a accesului la justiţie, în sensul art. 20 alin. 2 al Constituţiei.

c)        Dacă termenul redus de adresare în instanţa de judecată este conform Constituţiei?

 

15. După cum a fost menţionat mai sus, termenele procedurale au scopul de a asigura o bună administrare a justiţiei, iar administrarea justiţiei reprezintă incontestabil un scop legitim într-o societate democratică(a se vedea p. 5). Autorul sesizării contestă introducerea prin articolului 17 al Legii a unui termen redus pentru depunerea cererii prealabile (20 de zile) şi de adresare în instanţă (de 30 de zile) însă el nu a adus argumente în sesizare în susţinerea poziţiei sale.

16. Termenul de 20 de zile pentru depunerea cererii prealabile (art. 15 alin. 2) nu pare să fie prea scurt. El începe să curgă din ziua în care persoana a aflat sau trebuia să afle despre informaţia defăimătoare şi nu din ziua răspândirii informaţiei. În acest termen, persoanei i se cere să depună doar cererea prealabilă, care ar putea nu să fie sofisticată din punct de vedere juridic. Ea poate fi depusă personal. Prin urmare, persoana nu are nevoie de timp pentru a angaja un avocat. Chiar dacă este vorba de o situaţie extremă, persoana poate fi repusă în termen de către judecător (a se vedea art. 16 alin. 5 al Legii). Mai mult, legislaţia moldovenească actuală conţine termene procedurale mult mai scurte. Astfel, Codul de procedură civilă (art. 425) prevede că încheierile judecătoreşti se contestă în termen de 15 zile, iar Codul de procedură penală (art. 313) prevede că plângerile se depun la judecătorul de instrucţie în termen de 10 zile. CtEDO a luat în calcul constant ultimele termene şi nu a criticat vreodată Republica Moldova că acestea sunt prea scurte.

17. Art. 15 alin. 2 al Legii prevede că, la împlinirea termenului de un an din ziua defăimării, persoana nu mai poate solicita repunerea în termenul pentru depunerea cererii prealabile. Se pare că această normă a fost introdusă având în vedere că în cauzele în defăimare o parte considerabilă din sarcina probaţiunii îi revine pârâtului şi nu reclamantului. Odată cu trecerea timpului, pârâtul va întâmpina dificultăţi să-şi apere poziţia, din cauza caracterului perisabil al informaţiei şi imposibilităţii de a păstra perioade lungi de timp informaţiile care stau la baza materialelor jurnalistice. Acest termen soluţionează o problemă legislativă mai veche, imprescriptibilitatea acţiunilor în defăimare (a se vedea art. 267 alin. 2 Cod civil). În hotărârea Flux c. Moldovei (12 februarie 2008), CtEDO a constatat o violare a art. 10 CEDO inclusiv din considerentul că acţiunea în defăimare a fost depusă peste un an de zile de la publicarea articolului (§ 31). Se pare că termenul de un an a fost introdus în urma acestei jurisprudenţe a CtEDO.

18. Termenul de 30 de zile pentru sesizarea instanţei de judecată (art. 17 alin. 1), de asemenea, nu pare să fie prea scurt. Astfel, a fost epuizată deja faza prejudiciară, iar persoana care pretinde că a fost afectată prin defăimare urma să se fi informat într-o anumită măsură despre aspectele juridice ale situaţiei sale până la depunerea cererii prealabile fie pe durate examinării acesteia. 30 de zile este un termen îndelungat pentru întocmirea cererii de chemare în judecată. Chiar dacă este vorba de o situaţie extremă, persoana poate fi repusă în termen de către judecător (art. 17 alin. 3 al Legii). Mai mult, un termen similar de adresare în instanţa de judecată este prevăzut în Legea contenciosului administrativ iar în 12 ani de aplicare a acestei legi nu au fost auzite plângeri că acest termen este prea scurt.

19. În final, considerăm că chestiunea cu privire la durata termenelor nu este ceva care urmează să fie decis de către Curtea Constituţională, decât dacă acestea sunt atât de scurte încât  fac imposibil accesul la justiţie. Autorul sesizării nu a menţionat vreodată că termenele prevăzute de Legea cu privire la libertatea de exprimare fac imposibilă sesizarea instanţei de judecată. Din contra, potrivit datelor oficiale, în anul 2011, au fost depuse 187 de cerere de chemare în judecată în defăimare, 50 au fost admise iar 96 erau încă pendinte la sfârşitul anului. Numărul acţiunilor în defăimare depus în anul 2011 este chiar mai mare decât în anul 2009 (până la adoptarea Legii), când au fost depuse 165 de cerere de chemare în judecată în defăimare şi au fost admise 45.

 

20. Din motivele de mai sus, considerăm că termenele prevăzute de Legea cu privire la libertatea de exprimare pentru depunerea cererii prealabile şi sesizarea instanţei de judecată în cauzele în defăimare nu îngrădesc accesului la justiţie.

d)       Concluzie

Considerăm că art. 15 alin. 2, art. 17, art. 18 alin. 2 g) şi art. 18 alin. 4 c) ale Legii cu privire la libertatea de exprimare nu sunt contrare art. 20 al Constituţiei.

Semnatari: